Bezogen auf das Vorkaufsrecht ist zu beachten, dass stets die Voraussetzungen der konkreten gesetzlichen Regelung erfüllt sein müssen.
So hat der HessVGH mit Urteil vom 10.06.2020 (Az.: 3 A 905/19) entschieden, dass das gemeindliche Vorkaufsrecht gemäß 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 BauGB nur ausgeübt werden kann, wenn ein städtebaulicher Bezug vorliegt. Dieses Vorkaufsrecht dient laut dem Gericht zur städtebaulichen Entwicklung und nicht speziell für wasserwirtschaftliche Ziele. Der Begriff des Überschwemmungsgebiets im wasserrechtlichen Sinne (§ 76 WHG) ist daher nicht relevant
Die Gesetzesbegründung zeigt, dass das Vorkaufsrecht den Gemeinden helfen soll, Flächen für Hochwasserschutzmaßnahmen im Rahmen der städtebaulichen Planung zu erwerben (vgl. BT-Drucksache 15/3510, S. 9). Dies deutet darauf hin, dass das Vorkaufsrecht nur aus städtebaulichen Gründen gewährt wird. Solche Maßnahmen umfassen beispielsweise Festlegungen im Bebauungsplan, die bestimmte Flächen von Bebauung freihalten (vgl. § 9 Abs. 1 Nr. 10 und Nr. 16 BauGB).
Das Oberverwaltungsgericht Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat 2022 und 2023 betont, dass Bebauungspläne gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse sicherstellen müssen. Auch aus Gründen der Klimaanpassung und Starkregenvorsorge kann daher ein städtebauliches Vorkaufsrecht bestehen. Ein Bebauungsplan, der dies nicht sicherstellt, kann wegen eines planerischen Abwägungsdefizits für unwirksam erklärt werden.
Seit dem 05.01.2018 gibt es in § 99a WHG ein Vorkaufsrecht für die Bundesländer an Grundstücken, die für Hochwasser- oder Küstenschutzmaßnahmen benötigt werden. Dieses Vorkaufsrecht darf nur aus Gründen des Hochwasserschutzes oder Küstenschutzes ausgeübt werden (§ 99a Abs. 3 WHG). Die Bundesländer können dieses Vorkaufsrecht auf Antrag auch zugunsten von Körperschaften und Stiftungen des öffentlichen Rechts ausüben (§ 99a Abs. 5 WHG). Dazu gehören Städte und Gemeinden, die für Hochwasserschutz oder Gewässerausbau zuständig sind (§ 68 LWG NRW), sowie Zweckverbände oder öffentlich-rechtliche Wasserverbände (vgl. Czychowski/Reinhardt, WHG, Kommentar, 13. Auflage 2023, § 99a WHG, Rz. 38).
Auch in § 66 BNatSchG gibt es ein Vorkaufsrecht aus Gründen des Naturschutzes und der Landschaftspflege einschließlich der Erholungsvorsorge (§ 66 Abs. 2 BNatSchG).
Es wird empfohlen, mit der zuständigen Bezirksregierung zu klären, ob das Vorkaufsrecht gemäß § 99a WHG ausgeübt werden kann.
Wer muss die Notwendigkeit eines Ausgleichs der Wasserführung durch Maßnahmen (z.B. Rückhalteeinrichtungen) feststellen?
Wer muss die für diese Feststellung notwendigen Grundlagendaten zur Verfügung stellen?
Notwendigkeiten und Grundlagen werden zunächst von dem Verantwortlichen selbst festgelegt. Dies kann die Stadt sein (§ 66 Abs. 1 Satz 3), eine (AöR) (§ 66 Abs. 1 Satz 4 i.V.m. § 62 Abs. 5 LWG NRW) oder ein Wasserverband (§ 66 Abs. 2 LWG NRW).
Die Aufsicht über die ordnungsgemäße Erfüllung der Gewässerausbaupflicht unterfällt der allgemeinen Gewässeraufsicht.
Die Kreise und kreisfreien Städte als untere Umweltschutzbehörden (hier UWB) sind grundsätzlich für die Gewässeraufsicht zuständig (§ 1 Abs. 2 und 3 ZustVU). Die Aufgabe der Gewässeraufsicht ist es, die Einhaltung aller Verpflichtungen sowie die Abwehr von Gefahren in Bezug auf folgende Bereiche zu überwachen:
- die Gewässer,
- ihre Benutzung,
- die Indirekteinleitungen,
- die Beschaffenheit des Rohwassers für die öffentliche Trinkwasserversorgung,
- die Wasserschutzgebiete,
- die Überschwemmungsgebiete,
- die Talsperren und Rückhaltebecken,
- die Deiche und
- die Anlagen,
die unter das WHG, LWG NRW oder die dazu erlassenen Rechtsvorschriften fallen.
Wer wertet diese Gutachten aus und legt fest welche Anforderungen sich an die städtebauliche und entwässerungstechnische Planung sowie welche Anforderungen sich an das Gewässer ergeben?
Wer muss, im Rahmen einer Baugebietsentwicklung, hydraulische Gutachten zum betroffenen Gewässer erstellen lassen und finanzieren?
Bei der Entwicklung von Baugebieten wird durch den anfallenden Niederschlagswasserabfluss oft auch Gewässer beeinflusst. Hierbei ist die Bauplanungsbehörde verantwortlich. Ein Bebauungsplan hat ein Defizit, wenn er die Entsorgung von Niederschlagswasser nicht ausreichend berücksichtigt (laut OVG NRW, Urteil vom 10.05.2022, Az: 2 D 109/20.NE). Laut dem OVG NRW müssen in einem Bebauungsplan bereits die richtige Weichenstellungen auch für die Entwässerung vorgenommen werden.
Die erforderlichen Nachweise werden in den jeweiligen Verfahren vom Antragsteller eingereicht. Die zuständige (Genehmigungs-)Behörde berücksichtigt diese Nachweise bei ihrer Entscheidung. Wie stark sie in die Prüfung der Nachweise einsteigt, ob sie weitere Nachweise einfordert etc., liegt im Ermessen der jeweiligen Behörde.
Wird z.B. im Rahmen der Baugebietsentwicklung eine wasserrechtliche Erlaubnis erforderlich, muss der Antragsteller die notwendigen Unterlagen zur Beantragung der Erlaubnis einreichen, Auf dessen Basis entscheidet die zuständige Wasserbehörde.
Wenn im Rahmen der Kanalisationsnetzplanung eine Anzeige nach § 57 Abs. 1 LWG NRW erfolgt, trifft die zuständige Behörde nach eigenem Ermessen eigene Regelungen, um nachteilige Beeinträchtigungen auf das Wohl der Allgemeinheit zu verhindern.
Der Gewässerausbau erfolgt im öffentlichen Interesse, wenn schädliche Gewässerveränderungen es erfordern (§ 67 WHG, § 68 Satz 1 LWG NRW).
Ob diese Voraussetzungen vorliegen, entscheiden sowohl der Verantwortliche selbst als auch die zuständigen Aufsichtsbehörden. Bürgerinnen und Bürger haben z.B. grundsätzlich keinen Anspruch auf den Ausbau eines Gewässers.
Das bedeutet, ohne spezifische Zuständigkeitszuweisung kann ein Hoheitsträger nicht in die Aufgaben eines anderen Hoheitsträgers eingreifen (siehe Beschluss des VG Frankfurt Oder vom 28.08.2018, Az.: 5 L 568/18). Wie ein Hoheitsträger seine Befugnisse nutzt, liegt grundsätzlich in seinem Ermessen. Es besteht insoweit kein Rechtsanspruch gegen den Hoheitsträger, bestimmte Maßnahmen zu ergreifen. Die Anordnung bestimmter Maßnahmen obliegt möglicherweise der Aufsichtsbehörde.
Gemäß § 68 Satz 2 LWG NRW kann die zuständige Behörde den Verpflichteten auffordern, seine Pflichten innerhalb eines angemessenen Zeitraums zu erfüllen. Bei Gewässern erster und zweiter Ordnung ist die Bezirksregierung gemäß § 1 Abs. 3 ZustVU i.V.m. Ziff. 22.1.38 Anlage zur ZustVU zuständig, ansonsten die Untere Wasserbehörde.
Das bedeutet, dass allein die Tatsache, dass eine bestimmte Ausbaumaßnahme im Maßnahmenprogramm nach der WRRL, im ABK oder im Rahmen einer Erschließungsmaßnahme vorgesehen ist, keinen Anspruch gegen den Gewässerausbaupflichtigen begründet, diese Maßnahme durchzuführen.
Neben der primären Pflichtenebene gibt es die sekundäre Finanzierungsebene, auf der der Maßnahmenträger andere Beteiligte zur Refinanzierung der Kosten einbeziehen kann. Dafür gibt es zwei Möglichkeiten:
- Die Kosten für Gewässerausbaumaßnahmen müssen gemäß § 69 Abs. 1 LWG NRW von denen getragen werden, die durch nachteilige Abflussveränderungen die Maßnahme verursacht haben (z.B. die Eigentümer). Die verbleibenden Restkosten können gemäß § 69 Abs. 2 LWG NRW auf die Grundstückseigentümer umgelegt werden, deren Grundstücke im seitlichen Einzugsgebiet des Gewässers liegen.
- Eine andere Möglichkeit zur Refinanzierung bietet der sogenannte Vorteilsausgleich gemäß § 70 LWG NRW. Hierbei werden die Grundstücke nach dem Maß ihres Vorteils durch die Maßnahme herangezogen.
Die speziellen Wasserverbände unterstehen der direkten Aufsicht des NRW-Umweltministeriums, wie in den jeweiligen Verbandsgesetzen festgelegt.
Für andere Wasser- und Bodenverbände gilt die Rechtsaufsicht gemäß § 72 Abs. 1 Satz 1 WVG in Verbindung mit der Verordnung über zuständige Aufsichtsbehörden nach dem Gesetz über Wasser- und Bodenverbände. Danach ist:
- oberste Aufsichtsbehörde das für Umwelt zuständige Ministerium,
- obere Aufsichtsbehörde die Bezirksregierung,
- untere Aufsichtsbehörde die Landrätin oder der Landrat als untere staatliche Verwaltungsbehörde.
Wenn der Sitz des Verbandes in einer kreisfreien Stadt ist, ist gemäß § 3 Abs. 2 Nr. 2 der Verordnung die Bezirksregierung als obere Aufsichtsbehörde zuständig.
Die Rechtsaufsicht umfasst die Kontrolle der Wirtschaftsführung des Verbandes und stellt sicher, dass er seine Aufgaben und Pflichten nach geltendem Recht und im Einklang mit den wasserwirtschaftlichen Zielen erfüllt.
Es ist wichtig zu beachten, dass die Zuständigkeitsverordnung (ZustVU) viele spezielle Zuständigkeitszuweisungen enthält, die spezifischer sind als allgemeine Zuständigkeiten.
Ein Beispiel sind Maßnahmen nach § 68 Satz 2 LWG NRW. Die zuständige Behörde muss sicherstellen, dass ihre Maßnahmen verhältnismäßig sind. Das bedeutet, dass konkrete Maßnahmen nur gefordert werden dürfen, wenn sie notwendig und zumutbar sind und es keine milderen Alternativen gibt.
Die Untere Wasserbehörde (UWB) kann in bestimmten Fällen Maßnahmen anordnen, wenn sie dafür zuständig ist, z.B. als Genehmigungsbehörde für wasserrechtliche Erlaubnisse oder als Aufsichtsbehörde. Diese Maßnahmen müssen verhältnismäßig sein, das heißt, sie müssen notwendig und zumutbar sein, um ein legitimes Ziel zu erreichen und es darf keine mildere Alternative geben.
In diesem Rahmen kann sie beantragte Genehmigungen etc. auch von bestimmten Maßnahmen abhängig machen.
Die Tatsache, dass die Gewässerunterhaltungspflicht für das betreffenden Gewässers bei einem Unterhaltungsverband liegt, schließt solche Anordnungen nicht aus. Es ist jedoch sinnvoll, dass alle Beteiligten ihre Maßnahmen miteinander abstimmen.
Aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten der Untere Wasserbehörde einer kreisfreien Stadt gegenüber dem städtischen Abwasserbeseitigungspflichtigen bzw. der unterhaltungs- und ausbaupflichtigen Kommune
Die aufsichtsrechtlichen Möglichkeiten müssen hier sehr begrenzt sein, weil die UWB einer kreisfreien Stadt und die Stadt selbst (bzw. städtische Abwasserbetrieb, sofern nicht AöR) rechtlich gesehen eine identische Person sind. Kein Rechtsträger kann Verfügungen gegen sich selbst erlassen. Es handelt sich somit vielmehr um eine Klärung innerhalb der Rechtsperson Stadt, somit ist es ein verwaltungsinterner Vorgang.
Ob die Verkehrssicherungspflicht verletzt wurde, ist letztlich immer von dem zuständigen Gericht im Einzelfall zu beurteilen.
Dem Wortlaut des Gesetzes in der Rechtsgrundlage § 823 Abs. 1 BGB zufolge ist hierbei lediglich eine „Rechtsgutsverletzung“ erforderlich. Diese kann auch darin bestehen, erforderliche Verkehrssicherungsmaßnahmen zu unterlassen. Was genau notwendig ist, hängt von den konkreten Umständen ab, zum Beispiel welche Art von Bebauung in der Nähe ist oder welche Art von Aktivitäten dort stattfinden. Es ist besonders wichtig zu berücksichtigen, welche Personengruppen betroffen sein könnten. Man kann von Erwachsenen vernünftigeres Verhalten erwarten als von Kindern.
Bei Kindern im Alter von 0-4 Jahren bestehen in hohem Maße Aufsichtspflichten der Eltern, da in diesem Alter eine lückenlose Beaufsichtigung zu erwarten ist. Bei älteren Kindern können jedoch Verkehrssicherungspflichten bestehen, auch wenn die bestehende Gefahr ein unbefugtes Betreten voraussetzt.
Je höher das Risiko und die mögliche Intensität eines Schadens bei erkennbar gefährlichem Verhalten sind, desto höher sind die Anforderungen an die Person, die für die Gefahrenquelle verantwortlich ist.
Der Bundesgerichtshof hat bei einem nicht zum Schwimmen gedachten Baggersee – der nicht gegen unbefugten Zutritt gesichert war – gefordert, dass eine für Kinder verständliche (bebilderte Beschilderung) angebracht wird. Das Amtsgericht Schwalmstadt hat in einem Fall, in dem es keine Sicherung des Zugangs gab, ein vorhandenes Warnschild moniert („Weder Form noch Farbe des Schildes lassen darauf schließen, dass dieses Schild vor einer erheblichen Gefahr warnt. Auch der Wortlaut des Schild-Textes vermittelt eher den Eindruck eines Haftungsausschlusses als einer konkreten Warnung. Das gilt erst recht im Hinblick auf eine für Kinder ausreichend erfass- und verstehbare Warnung vor den spezifischen Gefahren …“).
Letztendlich spielt für die Gefahrenprognose eine Rolle, inwieweit sich Kinder im Alter von 5-18 Jahren in der Nähe eines Hochwasserbeckens aufhalten könnten. Dies könnte zum Beispiel der Fall sein, wenn es in der Nähe eine Kindertagesstätte, eine Grundschule, eine Unterkunft für Asylbewerber, Wohngebiete, Sportplätze oder Spielplätze gibt.
In manchen Fällen kann es sinnvoll sein, die notwendigen Maßnahmen mit dem jeweiligen Versicherer abzustimmen.
§ 5 Abs. 2 WHG sieht ausdrücklich eine Vorsorge- und Schadensminderungspflicht für von Hochwasser betroffene Personen vor. D.h., jede Person hat sich zunächst selbst vor Hochwasser zu schützen
Eine gesetzlich zugewiesene Zuständigkeit der Gemeinde oder eines anderen Pflichtigen für Hochwasserschutz gibt es nicht. Entsprechend kann keine Behörde Maßnahmen des Hochwasserschutzes direkt anordnen.
Die Gemeinde ist über das Amtshaftungsrecht für den Schutz vor Überschwemmungen verantwortlich. Das bedeutet, dass die Stadt in bestimmten Fällen für Schäden haftbar gemacht werden kann, wenn sie notwendige und machbare Schutzmaßnahmen nicht umsetzt. Dies betrifft jedoch nur Hochwasserereignisse, die statistisch gesehen seltener als einmal alle hundert Jahre auftreten.
Im Ergebnis kann Hochwasserschutz nur gemeinsam von den betroffenen Personen, Planungsträgern, Behörden und Institutionen geleistet werden:
- Wasserbehörden können den jeweiligen Planungsbehörden die Informationen zur Verfügung stellen, damit die für den Abfluss von Niederschlägen und Hochwasser erforderlichen Flächen planerisch festgestellt und freigehalten werden können.
- Flächen können durch die Raumordnung über Gemeindegrenzen hinweg als Schutzziele gesichert und von der Bezirksregierung als Überschwemmungsgebiete festgelegt werden
- Kommunen stehen planungsrechtliche Instrumente zur Verfügung, um städtebauliche Entwicklung unter Berücksichtigung des Hochwasserschutzes fördern zu können
- Genehmigungsbehörden können entsprechende technische Anforderungen als Nebenbestimmungen in ihre Genehmigungen aufnehmen
Die Eigentümereigenschaft spielt weder für die Unterhaltungs- und Ausbaupflicht für Gewässer zweiter Ordnung und sonstige Gewässer noch für die Beantragung von Fördergeldern für Gewässermaßnahmen eine maßgebliche Rolle.
Gemeinden sind nicht immer selbst Eigentümer aller zu unterhaltende und auszubauende Gewässer. Die Eigentümerschaft ergibt sich aus dem Grundbuch, dort sind häufig die Anlieger eingetragen.
Die Verpflichtung zur Unterhaltung und zum Ausbau besteht somit unabhängig davon, wem das jeweilige Gewässer gehört. Wenn eine AöR im Rahmen ihrer Pflichten Maßnahmen durchführt, dann ist es naheliegend, dass sie dafür Fördermittel beantragt und nicht die Gemeinde. Andernfalls wäre evtl. sogar eine Dienstleistung der Stadt für die AöR denkbar, so dass sich Umsatzsteuerfragen stellen könnten.
Die spezifischen Anforderungen an die Antragsteller können je nach den Bestimmungen der jeweiligen Förderrichtlinie variieren. Eine wichtige Förderrichtlinie ist dabei die Förderrichtlinie Hochwasserrisikomanagement und Wasserrahmenrichtlinie – FöRL HWRM/WRRL des Landes. Gemäß Abschnitt 3.1 dieser Richtlinie sind AöR ausdrücklich als potenzielle Empfänger von Zuwendungen vorgesehen.
Des Weiteren ist anzumerken, dass die Förderung gemäß der Richtlinie nicht an die Verpflichtung zur Unterhaltung und Ausbaumaßnahmen für das jeweilige Gewässer geknüpft ist.
